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??本篇將結(jié)合近年來所在團(tuán)隊參與的上海、廣州、深圳等地的城市更新項目的經(jīng)驗，分享舊區(qū)改造的一些典型案例。

??為了推進(jìn)城市更新行動，2021年國家和地方陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于城市更新的法規(guī)和政策。舊區(qū)改造是城市更新的重要內(nèi)容之一。我國的很多城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建于2000 年前，存在的普遍問題是樓棟低矮密集、治安較為混亂，因此國家高度重視舊區(qū)改造工作推進(jìn)。2020 年 7 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號），該《意見》明確了全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的對象和范圍，同時確定了 2022 年和“十四五”期末發(fā)展目標(biāo)，到“十四五”末結(jié)合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。

??作為一家專注于城鄉(xiāng)發(fā)展綜合法律服務(wù)的律師事務(wù)所，筆者所在團(tuán)隊長期為各地城市更新項目提供法律服務(wù)，我們希望從實操層面總結(jié)項目中的問題及經(jīng)驗為城市更新項目的推進(jìn)提供一些參考。筆者在之前的文章中已經(jīng)分享了城中村改造的典型案例，本篇將結(jié)合近年來所在團(tuán)隊參與的上海、廣州、深圳等地的城市更新項目的經(jīng)驗，與各位分享舊區(qū)改造的一些典型案例。

??一、舊區(qū)改造中的“歷史風(fēng)貌”保護(hù)

??案例：

??根據(jù)筆者所在團(tuán)隊服務(wù)全國各地的舊區(qū)改造項目經(jīng)驗，我國各地舊區(qū)改造項目中經(jīng)常遇到優(yōu)秀歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)問題。以上海市黃浦區(qū)某舊改項目為例，該項目位于上海市老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)西北角，舊改區(qū)域面積逾9 萬平方米，以規(guī)劃道路為界，項目開發(fā)權(quán)分屬于市屬城投公司和一家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。該項目區(qū)域內(nèi)遍布大大小小的街巷，路網(wǎng)密度較大，道路寬度較窄，許多巷弄沿線建筑高度與路面寬度比超過2：1，道路走向蜿蜒曲折，形成狹長的特色空間。

??該項目區(qū)域內(nèi)歷史建筑類型多樣，主要以里弄住宅為主，低層建筑所占比例最大，其中包含47 棟歷史保護(hù)建筑以及作為歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的一條街。區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)基本保持了原有的城市低層高密度的特征，是反映上海老城廂歷史文化風(fēng)貌的典型地區(qū)之一。

??問題：

??對于涉及歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的舊區(qū)改造項目，首先，我國各地均規(guī)定了針對歷史建筑本身的保護(hù)方式，對歷史建筑的更新方式須嚴(yán)格依照政策規(guī)定執(zhí)行；其次，在歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)進(jìn)行的建設(shè)活動也受到嚴(yán)格限制，新建、擴(kuò)建、改建建筑須落實和執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定的保護(hù)要求。

??有鑒于此，在參與舊區(qū)改造項目時，開發(fā)主體需要面對更加嚴(yán)格的規(guī)劃管控要求，在開發(fā)建設(shè)、時間周期、資金要求等方面均有更高的難度。如何統(tǒng)籌推進(jìn)歷史建筑保護(hù)和舊區(qū)改造？是開發(fā)主體不得不面對的問題。

??解決方案：

??1. 根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的政策規(guī)定，合理做好針對歷史建筑本身的評估及更新工作。一般而言，需要針對不同歷史建筑的保護(hù)級別來確定對歷史建筑本身的改建程度。例如，根據(jù)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的規(guī)定，對上海市優(yōu)秀歷史建筑的更新保護(hù)程度分為四個等級：（1）建筑的立面、結(jié)構(gòu)體系、平面布局和內(nèi)部裝飾不得改變；（2）建筑的立面、結(jié)構(gòu)體系、基本平面布局和有特色的內(nèi)部裝飾不得改變；（3）建筑的主要立面、主要結(jié)構(gòu)體系和有特色的內(nèi)部裝飾不得改變；（4）建筑的主要立面、有特色的內(nèi)部裝飾不得改變。以該項目為例，在更新過程中應(yīng)根據(jù)對歷史建筑的評估結(jié)果來進(jìn)行相應(yīng)等級的改造，避免造成對歷史建筑不可挽回的損害后果。

??2. 規(guī)劃好項目的功能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。以該項目為例，開發(fā)主體的規(guī)劃設(shè)計的功能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)將該項目區(qū)域分為三個部分：（1）第一塊區(qū)域為現(xiàn)代高層建筑區(qū)，以商業(yè)、辦公綜合用地為主；（2）第二塊區(qū)域是以傳統(tǒng)建筑形式為主的商業(yè)娛樂區(qū)；（3）第三塊區(qū)域是傳統(tǒng)建筑和現(xiàn)代建筑夾雜的居住片區(qū)。該項目基于道路對區(qū)域空間的分割進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，并結(jié)合歷史建筑的分布情況，區(qū)分了不同區(qū)域的建筑高度，較好地平衡了歷史建筑保護(hù)和增加開發(fā)量之間的關(guān)系。

??3. 合理確定項目內(nèi)部地塊的開發(fā)順序。仍以該項目為例，該項目開發(fā)建設(shè)過程中，先開發(fā)保護(hù)歷史建筑較少、規(guī)劃以高層商辦為主的地塊；再開發(fā)保護(hù)歷史建筑較集中、規(guī)劃以多層居住為主的地塊，一定程度上為開發(fā)難度更大的區(qū)域的開發(fā)建設(shè)贏得了更多籌劃時間。

??4. 積極探索空間整合和利用。在空間可行性研究的基礎(chǔ)上制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，合理確定項目的用地性質(zhì)、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及其他需要配置的公共設(shè)施等因素。

??二、舊區(qū)改造中的“拆遷阻礙”

??案例：

??2020 年，筆者所在團(tuán)隊參與了廣州市某舊區(qū)改造的常年法律顧問服務(wù)，該項目對廣州市某舊住宅區(qū)實行改造，擬改造戶數(shù)超過400 戶。當(dāng)時該項目的《拆遷補(bǔ)償方案》已按規(guī)定完成表決，正如火如荼地進(jìn)行拆遷補(bǔ)償工作。

??據(jù)負(fù)責(zé)該項目拆遷補(bǔ)償服務(wù)工作的前期服務(wù)單位介紹，當(dāng)時該項目仍有超過30 戶的被征收人拒絕簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》。相關(guān)被征收人拒絕簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》的原因在于不滿意《拆遷補(bǔ)償方案》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，部分被征收人要求的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為《拆遷補(bǔ)償方案》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的2 倍。雖然街道辦事處、居民委員會及舊改前期服務(wù)單位已與相關(guān)房屋的權(quán)屬人進(jìn)行了數(shù)輪協(xié)商，但仍未與相關(guān)房屋的權(quán)屬人就《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》簽訂達(dá)成一致意見。

??問題：

??舊區(qū)改造項目推進(jìn)過程中，拆遷補(bǔ)償工作通常是耗時最長、資金需求量最大的一項工作。舊區(qū)改造項目中一旦出現(xiàn)一定數(shù)量的拒絕拆遷的房屋權(quán)屬人，則往往會成為制約舊區(qū)改造項目進(jìn)度的最大阻礙。如何避免因拆遷進(jìn)度嚴(yán)重受阻從而影響舊區(qū)改造項目的推進(jìn)進(jìn)度？如何設(shè)置應(yīng)對方案？這些都是舊區(qū)改造項目必須要在事前考慮好的題。

??解決方案：

??1. 為避免拆遷阻礙，舊區(qū)改造項目應(yīng)充分征詢被征收人的意愿。舊區(qū)改造作為一項惠民工程，完成意愿征集的舊改項目符合大多數(shù)被征收主體的意愿，卻難以得到全部被征收人的同意。我國各地的舊改政策均規(guī)定了舊區(qū)改造項目的申報及拆遷補(bǔ)償工作的啟動需征詢被征收人的意愿并滿足最低比例的要求。以上海市為例，上海市舊區(qū)改造“第一輪”征詢?yōu)椤芭f改意愿征詢”，需滿足九成以上的公有樓房承租人和被征收人的同意后，舊城區(qū)的改建才能進(jìn)行；第二輪征詢是指“附生效條件的補(bǔ)償協(xié)議”，簽約期內(nèi)如果房屋征收補(bǔ)償協(xié)議簽約的比例達(dá)到相關(guān)規(guī)定的數(shù)目后，補(bǔ)償協(xié)議才會生效；如果沒有達(dá)到，應(yīng)當(dāng)取消征收。簽約比例由地方政府規(guī)定，上海各區(qū)的簽約比例一般要求不得低于85%，部分區(qū)二輪征詢的最低通過比例甚至已達(dá)到 90%。

??2. 對拒絕征收拆遷的被征收人應(yīng)采取“剛?cè)岵?jì)”的處理方法。一方面，可以積極協(xié)調(diào)街道辦事處、居委會就拆遷補(bǔ)償事宜進(jìn)行政策宣貫和協(xié)商，積極聽取被征收人的訴求，并給予其他非拆遷補(bǔ)償方面的人文關(guān)懷和支持，促使被征收人對舊改項目帶來的長遠(yuǎn)利益形成正確認(rèn)識。

??另一方面，對于無法通過協(xié)商方式處理的被征收人，可按政策規(guī)定啟動強(qiáng)制征收方式。如根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》第三十六條規(guī)定，舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于95%，且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達(dá)成一致的，區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關(guān)規(guī)定對未簽約部分房屋實施征收，體現(xiàn)了維護(hù)社會公共利益的原則。

??三、舊區(qū)改造中的“網(wǎng)絡(luò)輿情”

??案例：

??2020 年，筆者所在團(tuán)隊參與了廣州市某舊區(qū)改造的全過程法律服務(wù)，該項目擬對廣州市某舊住宅區(qū)實行改造，擬改造戶數(shù)超過400 戶；當(dāng)時，該舊區(qū)改造項目正在進(jìn)行拆遷補(bǔ)償工作。

??某日，一名匿名者在當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)表了一封《公開信》，《公開信》稱，該舊區(qū)改造項目存在補(bǔ)償金額無法保障居民基本生活、拆遷方案沒有經(jīng)過民主表決程序、拆遷補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容違反法律規(guī)定、存在違法表決甚至威脅的情況。該封匿名信在網(wǎng)絡(luò)上及被征收人群體內(nèi)部引發(fā)了一定的討論熱度。根據(jù)筆者所在團(tuán)隊前期對該項目進(jìn)行的摸底以及與居民委員會的溝通情況，該封匿名信列舉的舊區(qū)改造項目存在的問題與真實情況不符，列舉的相關(guān)信息存在主觀臆斷甚至捏造虛假信息的情況。

??問題：

??互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，信息傳播的便捷性和速度均得到極大改善，但同時網(wǎng)絡(luò)上也充斥著大量虛假信息，舊區(qū)改造項目亦可能發(fā)生虛假的負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情。

??舊區(qū)人口密度更高，信息傳播速度較快；居民的受教育程度相對較高，維權(quán)意識較強(qiáng)。不實的網(wǎng)絡(luò)輿情可能對被征收居民造成誤導(dǎo)，進(jìn)而可能對拆遷補(bǔ)償協(xié)議的簽約和交房拆遷工作造成一定的阻礙，并可能影響居民會議對后續(xù)舊改工作相關(guān)表決的通過率。因此，面對可能發(fā)生的虛假的負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情，改造主體需要提前考慮有效的應(yīng)對措施。

??解決方案：

??前述廣州市舊改項目中，為避免不實輿論進(jìn)一步發(fā)酵，筆者所在團(tuán)隊當(dāng)日連夜協(xié)助居民委員會起草了回應(yīng)信，對匿名公開信陳述的舊區(qū)改造問題從事實和法律角度一一進(jìn)行回應(yīng)和澄清，同時協(xié)助居民委員會起草并向街道辦事處發(fā)送了信函，對匿名公開信提及的相關(guān)問題進(jìn)行了一一解釋。經(jīng)過各方對負(fù)面輿情積極地進(jìn)行澄清和解釋，該項目的輿論風(fēng)波漸漸得到平息。

??舊區(qū)改造過程中若出現(xiàn)包含虛假信息的負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情，可針對輿情中反映的不實信息向居民及政府進(jìn)行解釋和澄清，并可借助居民委員會、街道辦事處及時制止謠言傳播，穩(wěn)定民心；并加強(qiáng)對舊改政策宣貫，對改造給居民帶來的好處進(jìn)行宣傳，促進(jìn)被征收居民對舊改項目形成正確的認(rèn)識。