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??這是廣州實現超大城市轉型發展不能跳過的關鍵環節。

??3月29日，《廣州市城中村改造條例》（以下簡稱“條例”）獲廣東省人大常委會批準，成為全國首個專門針對城中村改造出臺的地方性法規條例。

??這一條例將在城中村改造中的保障村民利益、統一征收補償標準、突出城中村改造公益性等方面破局。

??廣州市是中心城區城中村最多的一線城市，急需進一步優化城市空間布局，改善人居環境，促進產業轉型升級，提升城市品質和城市發展質量。

??廣州城中村改造始于2008年，得益于2010年亞運會對城市更新的需求，進展迅速，但也問題叢生，其中以冼村改造最為引人關注。洗村計劃用3年半時間完成整體改建工作，其間因出現了村民股東大會“被”代表、利益糾葛及推進難度大等諸多問題，導致改造至今尚未完成。

??面臨新一輪城中村改造的重大機遇，如何做好新舊銜接，智慧、高效地完成眾多的城中村改造，成為廣州市政府系統性思考的問題。為此，廣州市城中村改造條例對城中村改造目標、改造方式、改造工作流程、土地征收、糾紛解決和法律責任等方面進行了規范，突出了公益性為主基調，強化政府主導、統一征收補償標準，以保障村民合法權益。

??“本輪廣州城中村改造立法為其他城市在城中村改造的頂層戰略設計、立法規定作出表率，也為其他城市做出相關立法提供了借鑒。”梅云汐（廣州）咨詢有限公司負責人戴哲表示。

??不過，戴哲也提出了他的擔心，一是當前房地產市場下行將給城中村改造工作帶來諸多不確定性因素；二是城中村改造如何在“有效市場”的基礎上更多體現“有為政府”的保障作用，使民生項目得到根本保障也是一個需要認真考慮的問題；三是城中村改造作為一項經濟屬性較強的工作，金融機構如何支持城中村改造，還應進一步制定相關細則。

??堅持政府主導

??過去，廣州城中村改造充分尊重市場、尊重民意，以非常鮮明的典型的市場化、一二級聯動、市場主體負責全過程事務的方式開展，政府扮演的角色更多的是政策制定者、過程監督者，市場機制在資源配置中發揮了決定性作用，在一定時期內取得了較好成效。但也導致改造工作進度難、改造效率低的問題出現。

??為了解決以上問題，此次條例加強了政府統籌力度，明確廣州市城中村改造應當堅持政府主導、市場運作，建立了以市委、市政府主要領導擔任總指揮的市城中村改造建設指揮部，建立健全三級協調機制，四大重點片區分別成立了指揮部。

??“這是進一步探索政府與市場聯合推動改造新模式，明確以‘指揮部+公司’的推進方式，讓‘有形的手’與‘無形的手’緊緊相握。” 戴哲介紹。

??北京市盛廷律師事務所創始人、主任律師畢文強長期從事征地拆遷、土地糾紛方面的法律研究與實務，他向記者表示，過去一段時間，有些城中村改造項目是以開發主體為主導或者村委會為主導進行的，就會造成村民的不信任，以至于城中村改造項目多年未能完成。“政府主導的原則可以更好地實現‘動則必快、動則必成’的結果。”

??“條例也明確了政府職責、部門職責以及村居委、農村集體經濟組織職責。”畢文強表示，雖然廣州在此前已經采取不少措施推動城中村改造，但仍存在很多挑戰。城中村改造是一項系統工程，涉及民生和經濟、社會發展，涉及復雜的經濟利益主體關系，部分還存在歷史遺留問題，處置起來難度比較大。

??此外，條例更進一步規定，拆除新建類城中村改造項目啟動之前，必須由區人民政府組織開展改造意愿征詢，且只有經改造項目所在村農村集體經濟組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意的，方可啟動改造。基于此，城中村改造兼顧了科學性與民主性，從啟動之初就具有較好的群眾基礎。

??在改造過程中，條例也規定應當充分聽取農村集體經濟組織和村民、居民和利害關系人的意見，保障在城中村改造政策制定、規劃計劃和方案編制等環節的知情權、參與權、表達權和監督權。

??錢從哪里來？

??近年來，廣州市一直致力于城中村改造工作，但該工作面臨著一些挑戰，主要挑戰是城中村改造資金來源的問題。

??此次條例明確了城中村改造資金來源涵蓋中央預算內資金、地方財政資金、政府專項債券、政策性銀行資金、商業銀行資金、社會資金等多種渠道，也提到了鼓勵銀行等金融機構創新，以支持城中村改造工作的進行。

??由于政策并沒有具體說明金融機構如何支持城中村改造，戴哲建議相關部門進一步制定專門的資金來源渠道和資金使用指引。“商業銀行專項貸款原則上不得用于凈地供應前土地征收、拆遷安置補償等前期環節，地方金融監管局在監管口徑上是否可以窗口指導或者是專項政策保障，這些都是后續需要進一步完善的地方。”

??其次，缺乏統一的征收補償標準是城中村改造進展艱難的重要原因之一。此次條例則明確了補償標準，進一步保障村民的利益。

??另在征收補償標準方面，條例明確，征收補償一律按照經依法依規批準公布的標準公開執行，任何單位和個人不得以任何方式提高、降低或者另行補償。同時，征收集體土地應當按照公平合理、先補償后搬遷的原則，鞏固提升村民原有生活水平，維護長遠利益。

??但在戴哲看來，補償方式的選擇與過往會有較大的分化，同樣可能讓村民的改造意愿的積極性不夠。“公平合理地確定補償標準關乎被征地村民的切身利益，條例還需要深化研判、實地調研、因地制宜、因村實策制定較為合理的補償標準。”

??為了進一步推動城中村改造工作，2024年2月，廣州市人民政府辦公廳印發《關于積極穩步推進城中村改造的實施意見》。未來廣州將以這兩個文件為主導，配套相關專項規定、工作導則和指引，構建廣州市城中村改造“1+N+X”政策體系。

??戴哲舉例，例如條例提到支持改造工作開展相關稅收優惠，需要后期深化研究，比如城中村改造的收入如何定義將極大地影響參與改造主體的投資收益率，改造成本的定義和邊界也將大大影響參與主體的積極性。

??此外，在改造意愿征詢通過比例、確定征地補償安置方案等村民合法權益保障方面，條例也做出了剛性規定，更有利于改造工作的有效推動。

??一是明確改造意愿征詢通過比例要求。條例規定，拆除新建類城中村改造應當經改造項目所在村的農村集體經濟組織三分之二以上成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意。

??二是明確過半數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當組織召開聽證會。

??對于條例提出的三分之二通過即可啟動城中村改造尚有爭議。此前，條例征求意見稿規定，征地補償安置方案應當經改造項目所在村農村集體經濟組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意的規定，但這一規定在正式公布的條例中被刪掉。

??對此，戴哲認為，這將優化工作流程、提高工作效率。“可能會降低改造的前置條件的約束力，但也可能更有利于改造工作的有效推動。”

??畢文強則認為，條例明顯在人數上降低了要求，雖然這一規定實際上與《土地管理法》的規定基本一致，但在辦案過程中發現舉行聽證會的情況并不多見。“這主要是因為規定不具有較強的可操作性，以及村民權利意識比較淡薄，從而沒有在法定期限內及時依法發表自己的異議權所致。”

??“更有甚者，有些村委會在完全沒有通知村民的情況下，就主動配合有關機關主動出具一份蓋有公章的放棄聽證權利的聲明，這實際上都是違反法律規定的。”畢文強強調，如果條例能堅持征求意見稿中的雙三分之二的規定，實際上可以更好地保障村民對補償方案發表意見的權利，其實對后續補償協議的順利簽署也是更加有利。

??預期如何？

??對于條例實施后城中村改造的效果有何預期，戴哲認為一定程度上會加快城中村改造工作。“‘依法征收，凈地出讓’可有效解決拆遷難、周期長等問題，保障項目順利如期推進，村民早日得到安置。”

??具體帶來的積極變化，戴哲認為有兩個方面：

??一是進一步加速前期工作，從明確改造意愿征詢通過比例要求、明確過半數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當組織召開聽證會、明確將被征地村民納入養老等社會保障體系等三個方面健全村民合法權益保障機制，讓村民在改造中更加從容和具有安全感，從而降低前期的阻力；

??二是在改造的糾紛處理上，進一步發揮廣州法治社會的精神，通過個別未達成征地補償安置協議、收回集體土地使用權經依法批準后拒不交回的、集體土地征收、收回集體土地使用權執行不了的3個問題如何處理的明確，進一步保障后期在改造糾紛甚至是個別釘子戶的問題上的行政力量，更有利于改造工作最后一公里的打通，大大壓縮了改造的整體流程時間，降低改造的時間和經濟成本。

??但在畢文強看來，雖然條例在收回集體土地使用權這一程序中添加了區政府作出責令交出土地的決定，助力打通執行的最后一公里，但條例當中收回集體土地使用權的前提（詳見條例規定的六大改造目標）是否符合《土地管理法》的規定就成為一個問題。

??畢文強還表示，目前司法實踐對于村委會收回集體土地使用權這一行為的性質究竟屬于行政行為還是民事行為尚有爭議，對于區政府的批復是否屬于可訴的行政行為亦存有不同意見，而且關于收回的程序也缺乏明確的規定。因此，該條例在實踐中的應用可能會遇到比較大的問題。