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??8月29日國務(wù)院常務(wù)會議召開，研究在全國部分地區(qū)實施要素市場化配置綜合改革試點工作。此次明確“推進土地要素集約高效配置”。這是從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度對土地資源利用方式作出的重要部署，尤其需要從統(tǒng)一大市場的角度進行深入理解。該提法本質(zhì)上旨在充分發(fā)揮土地要素作用，特別是立足于統(tǒng)一大市場的框架，對土地要素進行合理分配并優(yōu)化其流動效率，真正發(fā)揮對內(nèi)循環(huán)機制的支持。

??一、統(tǒng)一大市場與土地要素的關(guān)聯(lián)性

??統(tǒng)一大市場的核心目標是打破行政分割和地方保護，實現(xiàn)商品、服務(wù)、資本、勞動力、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的自由流動和優(yōu)化配置。從土地要素來看，其總體邏輯為“土地要素自由流動→支持統(tǒng)一大市場建立→內(nèi)循環(huán)機制形成”。要真正使土地要素流動起來，就需要關(guān)注其和統(tǒng)一大市場以及要素市場的關(guān)系。

??相比其他要素，土地要素具有一些特殊性。一是土地的“基礎(chǔ)性”角色。土地是產(chǎn)業(yè)落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人口集聚的載體，其配置方式?jīng)Q定了資本、勞動力等要素的集聚方向和效率。唯有解決土地要素的流動性問題，其他要素的自由流動才有真正的載體。二是土地要素具有不動產(chǎn)屬性。因此更需要完善的機制來保障其流動性。當前最典型的問題是區(qū)域分割。土地指標跨區(qū)域調(diào)配受限，導致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)“地少價高”、欠發(fā)達地區(qū)“地多閑置”，阻礙了產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同樣農(nóng)村和城市的土地市場因缺乏統(tǒng)一大市場的支持而處于分割狀態(tài)。

??因此，從統(tǒng)一大市場的角度看，通過土地要素的集約高效配置，可以打破行政邊界對資源流動的約束，促進要素向高效率領(lǐng)域集聚，形成全國范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置格局。反過來其將真正有助于統(tǒng)一大市場中其他要素的流動和配置。

??二、從多維度市場角度理解土地要素的配置工作

??1、區(qū)域市場視角

??行政壁壘和區(qū)域發(fā)展不平衡導致土地要素流動出現(xiàn)斷層。傳統(tǒng)土地管理以行政區(qū)劃為單位，指標分配與區(qū)域發(fā)展需求脫節(jié)，導致“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)缺地、欠發(fā)達地區(qū)土地閑置”的結(jié)構(gòu)性矛盾。改革方向非常清晰，即要逐步建立全國性或區(qū)域性土地指標交易平臺，允許欠發(fā)達地區(qū)通過轉(zhuǎn)讓閑置建設(shè)用地指標獲取財政收益，同時滿足發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)擴張需求。此前如重慶的“地票制度”已探索跨區(qū)域土地指標交易，為全國提供了經(jīng)驗。又比如說建設(shè)用地指標調(diào)劑工作和耕地復墾相結(jié)合，這都體現(xiàn)了土地市場朝著統(tǒng)一大市場建設(shè)方向前進的導向。總體上通過市場化手段和創(chuàng)新模式，可以實現(xiàn)土地資源全國統(tǒng)籌，消除行政分割對要素流動的阻礙。

??2、增量存量視角

??從增量與存量的角度看，土地要素市場也存在割裂現(xiàn)象，影響了其配置的工作。隨著最近兩年“嚴控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量”政策的提出，各地應(yīng)從更統(tǒng)一的市場角度理解土地增量和存量概念，加快兩個市場的鏈接和融合。例如，存量土地收購后最終會進入土地二次競拍過程，即是對增量市場的重要補充。

??具體來看，從增量與存量的維度分析，土地要素市場長期存在結(jié)構(gòu)性割裂問題，進一步制約了統(tǒng)一大市場的形成。增量土地（通過征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用等新增的建設(shè)用地）與存量土地（已供應(yīng)但未充分利用或低效利用的土地，如閑置工業(yè)用地、低效商業(yè)地產(chǎn)）過去分屬不同管理邏輯。增量土地依賴政府年度計劃指標分配，存在“總量控制、區(qū)域平衡”的行政約束。而存量土地則分散于市場主體手中，其盤活依賴地方政府的自主決策，缺乏全國層面的統(tǒng)籌機制。這種割裂導致兩個市場“各自為政”——增量土地因指標限制供應(yīng)緊張，推高地價；存量土地因退出機制不暢長期閑置，造成資源浪費。

??“嚴控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量”的政策導向，對于土地要素建立統(tǒng)一大市場是有啟發(fā)的。其本質(zhì)上是要打破增量與存量市場的壁壘，從全國統(tǒng)一大市場的高度重構(gòu)土地資源配置邏輯。尤其是要做好增量與存量的動態(tài)平衡工作，通過嚴控增量倒逼地方政府和企業(yè)優(yōu)先盤活存量土地，減少對新增指標的依賴。這項工作各地已經(jīng)在積極推進。例如，將存量土地盤活效率納入地方政府考核，或允許地方通過存量土地復墾產(chǎn)生新增指標，以更好支持增量用地的有關(guān)工作，并形成“增量-存量”的聯(lián)動機制。

??三、土地要素高效配置對行業(yè)發(fā)展的意義

??1、提升土地管理效率，降低用地成本

??當前土地審批流程繁瑣、行政成本高等導致企業(yè)用地成本高，抑制了市場活力。而在統(tǒng)一大市場的標準下，有關(guān)流程將更加便捷化，尤其是可以和其他平臺如不動產(chǎn)登記、稅務(wù)系統(tǒng)等進行聯(lián)結(jié)，真正促進審批等有關(guān)事項的高效化。各地將建立更高效和標準的用地體系，通過簡化審批流程，推行“標準地”改革（明確投資強度、稅收等指標后出讓土地），縮短企業(yè)拿地周期，優(yōu)化營商環(huán)境。同時，也會更好完善土地二級市場，允許企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、租賃等方式靈活調(diào)整用地需求，降低閑置率。這些標準和工作或可在城市群都市圈等層面實施，并結(jié)合新一輪發(fā)展進行創(chuàng)新。總體上，統(tǒng)一大市場的建設(shè)和土地要素統(tǒng)一大市場的建設(shè)，都將真正降低行政成本，從源頭上降低土地要素的流動成本，持續(xù)提升配置效率。

??2、發(fā)揮土地對各產(chǎn)業(yè)的支持作用

??目前土地要素的工作需要與各類實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合。最近兩年，各地加快了閑置工業(yè)用地的盤活力度，本質(zhì)上體現(xiàn)了土地要素流動對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。此類土地在傳統(tǒng)模式下盤活的積極性不高，但立足于新產(chǎn)業(yè)訴求，包括工業(yè)上樓的模式，提高了盤活的積極性，也真正體現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地支持。

??通過此類工作，也將優(yōu)化空間布局，促進產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。地方保護主義導致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭，土地資源被低效占用（如重復建設(shè)產(chǎn)業(yè)園）。用地制度創(chuàng)新和土地要素的市場化流動，將在市場定價規(guī)則下，根據(jù)全國產(chǎn)業(yè)鏈分工需求，引導土地向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)集中，避免低水平重復建設(shè)。包括長三角、粵港澳地區(qū)通過“飛地經(jīng)濟”模式等，體現(xiàn)了土地跨區(qū)域合作開發(fā)的導向，其有助于推動產(chǎn)業(yè)集群化，并形成全國范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。