??近日，上海市人民政府辦公廳轉發市發展改革委、市規劃資源局《關于加快實施本市軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發利用的意見》（[2020]69號文）。同時廢止《關于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》（[2016]79號文）。[2020]69號文是在新時期下，上海專門針對軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發出臺的政策文件，其他城市更多的是將軌道交通場站綜合開發合并一起來談，這在全國范圍來說尚屬首次。相比[2016]79號文，69號文范圍更具針對性、內容更深入細化。未來上海在新一輪軌道交通建設的背景下，車輛基地TOD綜合開發將進入快速發展階段。

??一、2016年79號文和2020年69號文對比

??與2016年79號文相對比，69號文范圍聚焦軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發利用，同時在基本原則、規劃政策、土地政策、保障措施等方面更加細化和深入。政策的主要變化詳見下表：

表：[2020]69號文和[2016]79號文對比分析

??二、69號文主要變化分析

??1、上海啟動新一輪軌道交通建設，需要完善相關開發政策

??上海啟動新一輪軌道交通建設，需要完善相關開發政策。根據《上海市城市軌道交通第三期建設規劃（2018-2023年）》，上海將形成27條線路，1154公里的軌道交通網絡（含市域鐵路342公里）。總投資約 2983.48 億元，其中：資本金占 45%，計 1342.57 億元，由市、區政府兩級財政資金承擔；資本金以外的資金利用國內銀行貸款等融資方式。故十四五期間，將有近1400億軌道交通建設資金需求。之前是按照市財政出資42%,申通集團負責發債融資58%這一比例進行出資。在新形勢下，相關要求市財政出資40%，各區政府發專項債60%，而各區政府發債需要還本付息，故土地就成為各區政府還債的主要來源。故2020年4月，上海市規劃和自然資源局發布《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則（2020版）》，提出軌道交通站點300米范圍內，鼓勵通過城市設計進一步加強向站點集聚，實現土地效率的最大化，并提倡TOD模式，容積率的提升實際上是做增量，這部分增量是區政府未來增加的收益，這部分增量收益將成為區政府軌道交通專項債還債的重要來源。同時規定，站點開發由區政府主導，劃定了6+1個車場由申通集團主導，車場開發收益用來彌補軌道交通建設運營虧損。因此，在整體上海TOD開發可以做增量的背景下，上海新一輪軌道交通建設可以形成良性循環機制，完善相關開發政策有其必要性。

??2、鼓勵通過遴選方式選擇合作方共同研究規劃方案

??69號文提出結合軌道交通建設進度，加快軌道交通車輛基地綜合開發利用規劃方案（控詳深度）編制和審批工作，相關規劃要求原則上納入軌道交通專項規劃一并批復。由軌道交通建設運營主體通過遴選方式選擇合作方，共同研究提出綜合開發規劃設計方案。可見，政策對于軌道交通車輛基地綜合開發的規劃編制工作提前了，深度提高了，同時要求合作方共同研究提出規劃設計方案，意味著規劃方案能夠集合更加專業的力量參與其中，但后續還需出臺具體的遴選方式。

??3、明確了開發主體，車輛基地及配套車站以申通地鐵集團為主實施

??對于軌道交通綜合開發項目的開發主體，79號文適用范圍是軌道交通場站，故按照市區聯手、以區為主的原則，將開發主體統一規定為區屬國資或國資控股公司，沒有按照車輛基地和車站區分不同主體。而69號文的適用范圍是軌道交通車輛基地，故主要是為軌道交通車輛基地及周邊地區的綜合開發提供政策依據。69號文按照市區聯手、統籌推進、以市為主的原則，將軌道交通建設運營主體規定為開發主體。此外，在保障措施方面，69號文提出在市軌道交通指揮部下設軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發利用專項工作組，且專項工作組辦公室設在軌道交通建設運營主體。

??4、明確了土地可以協議出讓，可以通過市場化方式引進品牌企業共同參與

??土地政策是軌道交通場站綜合開發中尤為關鍵的一環。因為地鐵建設和運營工程的復雜性以及房地產開發的專業性等要求，地鐵公司和房地產公司任何一方都難以獨立開發運作軌道交通場站綜合開發項目。79號文之前規定：綜合開發主體以協議方式取得的建設用地使用權，以自主開發為主，土地使用權不得轉讓，不得以改變土地使用權人的出資比例、股權結構等方式，變更土地使用權。這就使得開發主體沒有積極性通過協議方式獲取土地，因為這樣會影響后續與房企開發商的合作。而69號文完善了土地供應和出讓要求，增加了可以通過分層供應方式將軌道交通車輛基地已建預留工程上部或待建預留工程上部的建設用地使用權協議出讓給軌道交通建設運營主體，同時刪除了以協議方式取得的建設用地使用權不得轉讓，鼓勵通過市場化方式引進品牌企業共同參與開發建設運營。可見，69號文創新了土地出讓政策，上海未來的車輛基地TOD項目將會以申通地鐵集團和品牌房企合作為主，雙方將發揮各自的優勢，有望打造更多標志性的高品質TOD項目。

??5、鼓勵對條件成熟的車輛基地綜合開發用地在上蓋預留結構工程建設前先行出讓

??69號文對預留工程的相關事項做了詳細規定，比如預留結構工程納入軌道交通項目一并實施；相關費用可以在軌道交通項目中暫列，日后納入綜合開發土地成本等。此外，69號文鼓勵對條件成熟的車輛基地綜合開發用地在上蓋預留結構工程建設前先行出讓，這樣操作的好處是綜合開發可以提前鎖定合作方，因為車輛基地綜合開發范圍較大，前期不僅需要支付大筆土地成本，還需要承擔蓋板的建設費用，提前鎖定合作方，可以大大減輕軌道交通運營主體的資金壓力。但因為軌道交通工程條件復雜，蓋板的建設周期也較長，意味著土地真正交付需要至少2-3年，雖然69號文明確提出從支持軌道交通建設運營角度出發確定出讓價格，但對土地款的支付未做說明，建議后續在實際操作中給與軌道交通運營主體實質性的支持，如可以允許土地款分期延長交付等。

作者

易居研究院 綜合研究中心 總經理 崔霽

易居研究院 綜合研究中心 項目總監 姚臘