一. 引言

  根據規劃，“十二五”期間，北京市計劃建設、收購各類保障房100 萬套以上，如此大規模的建設量，保障房的供地、建設和資金等給各級政府帶來了一定的壓力，為破解這個難題，近幾年北京市提出在以往“政府主導、企業參與”的模式下，鼓勵企業利用自有用地建設保障房、產業園區內建設保障房、利用集體建設用地進行公租房建設試點等多種途徑建設保障房，以緩解政府的供地和建設壓力。多途徑建設保障房是對政府主導建設保障房的有效補充。為了從規劃編制和規劃管理的角度更好地加以支持，在北京市規劃委的組織下，筆者結合上述幾種建設主體分別選取典型案例進行調研，總結當前我市保障性住房規劃建設中存在的新情況和新問題，針對突出問題探索政策建議及完善規劃選址程序及機制等相關工作建議，為推動未來五年全市政策性住房的健康有序建設進一步奠定規劃基礎。

  二. 企業利用自有用地建保障房相關問題及政策建議

  為緩解區縣建設保障房的壓力，北京市國資委自2009 年開始要求首農集團、金隅集團等大型市屬國有企業利用企業轉型外遷騰出的自有用地進行保障房建設，同時要求企業對保障房進行后期管理。市屬國有企業的自有用地都是國有用地，因而具有不用征地、土地成本低、收儲容易的優點。通過調研發現，國有企業對建設保障房也有一定的積極性，一方面在目前房地產市場不景氣的情況下建設保障房，資金回收快且收益有保障，同時，也可以借機解決部分原企業職工的住房改善需求，此外，作為市屬國有企業對建設保障房也具有一定的社會責任感。企業利用自有資金和自有用地建設保障房可以為政府減輕用地和建設資金的雙重壓力，是市級政府保障房建設的重要補充房源。

  1. 影響企業建設積極性的要素分析

  通過調研發現，由于企業自身遺留包袱較重，如企業拆遷轉移、離退休職工安置及就業、棚戶區搬遷安置、企業未來發展等，使得企業用自有用地建保障房相對于開發商利用土儲用地建保障房來說，承擔的經濟及社會成本更大。同時，對企業來說，用自有用地建保障房除了承擔社會責任外，更重要的是有“利”可圖，才能提高企業的積極性。影響企業積極性的因素主要包括以下幾個方面：

  (1) 時間成本，包括規劃調整程序及時間周期、項目審批周期、招投標周期等企業最關心的問題就是建設周期，只有盡量使建設周期“短、平、快”，才能利于資金快速回流。但目前從征地、規劃編制、項目審批到房源對接的很多環節都存在影響項目進展的問題。如企業用地國土證一般為工礦企業、農用地等性質，建設保障房均會涉及到規劃用地性質、規模調整及國土規劃的調整。復雜的調整程序和規劃指標的限制等因素會延長項目進展時間，影響企業積極性。此外，有些企業自有用地的范圍與規劃紅線范圍差別較大，需要與其他土地產權單位協商征地。尤其是規劃范圍內如果涉及到農村集體用地，征地手續目前主要由企業負責與村集體辦理，使征地難度加大，辦理時間不可控，甚至會影響整個項目建設、后續的出售、管理等問題。在房源對接時，也存在區縣搖號時對企業建設的保障房排序靠后，從而造成的對接速度慢、企業資金回流慢的問題。

  (2) 公租房政府回購價及稅收優惠

  例如目前企業利用自有用地建公租房，尚未出臺稅收的激勵性政策。公租房與產權式的保障房或商品房不同，租房受房地產市場影響大，有空置風險，同時由于租金回收慢，對企業養房、回收租金的壓力很大。此外，很多企業位置較偏遠，交通市政條件不完備，目前如果周邊大市政配套建設時序跟不上項目建設，只能由企業代建。但是有關部門在核價時，只計算紅線范圍內的項目成本，因此為完成竣工任務，企業不僅要代建市政，還額外承擔了周邊市政的建設費用，增加了成本壓力。

  (3) 有棚戶區改造需要及對人才需求較大的企業有建設面向企業職工的回

  遷房及經適房的壓力一些企業如首農有改善原有職工住房條件的較大壓力，希望在建設保障房的同時，能一并解決自身企業老職工的遺留住房問題，進行棚戶區改造；此外，企業為發展人才需要，也希望能提供一些經濟適用房留住新員工，但目前缺乏明確的政策支持。

  2. 鼓勵企業提高建設積極性的政策建議

  (1) 在規劃編制時靈活對待

  在規劃調整方面，對滿足保障房選址原則的非建設用地(但現狀均有建設的用地)建議通過用地指標置換或原地拆建等

  較為靈活的方式，一事一議地進行調整。

  (2) 政府對公租房回購價格和政策給予支持

  ● 政府在回購價格上要客觀計算，考慮企業未來發展和職工安置需求，合理評估土地成本進行補償。

  ● 建議像經濟適用房一樣制定公租房的政府回購政策，降低企業風險。如公租房自建成后租期滿5 年，企業經過評估認

  為租房效果不理想，資金回收有壓力，可以轉交給政府，由政府回購和管理。

  (3) 在征地工作方面政府給予支持

  對于自有用地較完整的地塊，建議按自有用地范圍供地，需要征地的用地企業交相應的費用，由區政府協調組織完成征地、拆遷工作。

  (4) 財政和稅收方面政府給予支持

  ● 政府應支持保障房用地的周邊大市政配套建設，建議在核價時將市政建設費用納入成本核算中。

  ● 政府研究出臺針對企業利用自有用地建設公租房的土地增值稅優惠政策。

  ● 對無盈利的由企業承擔的公益性設施建設資金建議由政府返還建設成本，并保障設施順利交付。

  (5) 相關部門加快審批及房源對接效率

  ● 建議發改委等部門優化加快保障房建設的審批程序。

  ● 建議住建委成立專門的部門負責與利用自有用地建保障房的企業提前對接，政府應幫助企業提供租房的群體信息，加快對租戶的對接速度。

  三. 產業園區保障房建設存在的問題及政策建議

  與面向市場的租賃房主要面向低收入和居住困難的家庭不同，產業園區內的保障房面對對象有所差別。產業園區既要吸

  引留住高級人才，又要吸引產業工人，都需要提供大量的住房，才能保障園區企業的發展。考慮到這兩類人群流動性較

  強的特點，產業園區的保障房應以租賃式的人才公寓和集體宿舍為主。開發區保障房為政府主管，相對于市場租賃模式，

  租戶較穩定，更能保障租戶的權益。

  1. 產業園區保障房存在的主要問題

  (1) 保障房供給與需求存在差異

  目前在園區內政府主導建設的公租房空置率較高，尤其是缺乏針對產業工人的藍領宿舍的規劃建設。而有市場行為的自發建設卻幫園區企業和政府解決了部分公租房的建設和資金壓力，大大方便了企業職工生活，這說明一些規劃選址缺乏對租住群體的需求和市場定位分析。例如：通州光機電一體化產業園區周邊由私人老板租用已完成拆遷(規劃為公共綠地)的農村集體用地建設工人倒班宿舍，因租金便宜、配套齊全、交通方便，很受企業和工人歡迎，目前80% 的園區工人住在周邊村的租賃房里，入住率100%。

  (2) 企業方需求與管委會存在差異

  經與亦莊開發區管委會了解，企業為減少租金、班車費用等成本，希望在企業內部自建一線職工宿舍。而從利于人員管理和減少社會問題的角度，園區管委會認為職工宿舍宜在園區內集中建設較好。

  2. 規劃及政策建議

  (1) 保障人群：園區內的保障房應在優先保障高端人才和產業工人兩類人群住房需求的基礎上，再解決按照各區縣需要解決的三方輪候家庭的住房需要，并建議將這部分人群的保障房與園區的公租房分開設置。

  (2) 多渠道保障：在目前企業對公租房需求量較大的情況下，建議允許多種渠道解決員工住宿問題。但政府需要對私人建設的租賃房加強指導和管理，避免出現安全和社會問題。

  (3) 規劃選址：產業園區的人才公寓和職工集體宿舍應在園區或附近集中建設，有利于節約用地、建設成本和管理成本，便于人員管理、減少社會問題。此外，建議借鑒上海、深圳利用企業用地建設公租房的模式：用閑置的廠房改成單身宿舍型的公租房，但用地性質不變。其好處是既降低了成本，又能充分利用土地資源。

  (4) 戶型設計標準：根據面向對象特點的不同，社會與產業園區的公租房應有不同的標準，適度地給予園區保障房一定的彈性。園區要吸引高端人才，對一些高級專家、博士等人才的戶型面積標準應高一些。面向高端人才供應的公共租賃住房，在面積標準上可以適當突破“不高于60m2”的硬性規定，以吸引更多的人才為首都服務。企業一線職工宿舍，標準可按照8m2/ 人設計。例如，亦莊產業園區最早按兩限房90m2 的標準建設轉成公租房，這種戶型對企業和租戶滿意度都比較高，可以滿足中長期需求。

  (5). 服務配套：對于人才公租房，可以適當考慮提高其環境性能與公共服務設施配套標準。配套公建的標準可略高于與居住人口規模相對應的水平，商業服務設施的配建項目和面積可酌情增加，同時提高教育設施、文化體育設施的配建水平。如：結合人才具體需求，可以為人才公租房住區設置相對比例較高的機動車停車位。根據租住對象的特點，應在集中建設的人才公寓和宿舍大院內配備食堂、超市、洗衣、體育活動、休閑交往空間，方便大家的生活和交流。

  四. 集體用地建設租賃房的主要問題及政策建議

  從國土部門的相關政策來看，目前各部門對在集體用地建設租賃房的態度較為謹慎。北京市也只有海淀區的唐家嶺村列為試點，并給予特殊政策。而未列入試點的其他利用集體用地建設租賃房的村如昌平區北七家鎮的海鶄落村由于沒有政策支持進展艱難。通過對這兩個村的調研可以發現，這兩個村建設租賃房有一些共性：

  (1) 兩個地區均滿足公租房選址的原則，具有較廣泛的配租對象和較好的市場預期。

  唐家嶺地區和海鶄落地區都位于城鄉結合部，毗鄰科技園區，交通方便，周邊市政交通配套較為齊全，均具有配租對象，包括面向科技園區企業員工、家屬和剛畢業大學生的租賃房，也可為周邊拆遷村民提供周轉用房。

  (2) 在適合的區域利用集體用地建租賃房，成為村集體的產業，既可產生經濟效益，又有社會效益。

  經濟效益體現在：將村閑散資金利用起來，可為村民帶來長久的收益，租金收入村民分紅，讓農民得到實惠，實現利益不受損、就業有保障、增收有途徑。

  社會效益體現在：一是可作為政府住房保障的補充，使保障房項目形式更為多樣，拓寬保障房供應渠道。二是便于促進城鄉結合部地區村莊改造，推動城鄉一體化建設，有利于加快農村的城鎮化改造進程。三是相對企業自建職工宿舍，這種方式投資成本較小，配套更為完善。通過定向躉租的形式與用工單位建立點對點聯系，可為用工單位解決職工住房難和住房分散的問題，便于集中管理。四是通過班車接送員工上下班，有利于緩解道路交通壓力。

  1. 主要問題及難點

  (1) 目前國家對集體用地建設租賃房的試點審批政策較嚴，項目推進困難。在目前政策較嚴的情況下，唐家嶺村能列為試點，且建設資金能由區住保辦預支，村集體只出地出力，不用出錢進行建設，與輿論的推動和有能力較強的村領導有很大關系 。其他有同樣需求的地區，如海鶄落村利用集體自有資金自行建設，雖然區政府大力推動，市住保辦分別于2010 年和2012 年將其列入全市的保障房計劃中，但由于市國土局一直未將其列入試點，使得規劃審批手續難以推進，該項目地塊控規至今未取得批復，造成其他手續無法進行。目前該項目已接近封頂，村集體組織面臨著較大的資金和村民的壓力。

  (2) 村集體經濟組織利用集體用地自建租賃房具有一定的風險。包括選址不當、配套不全等問題造成的房屋空置風險；受房地產市場及周邊產業、經濟環境影響對租房房源帶來的風險。

  (3) 土地為集體用地，無法直接納入政府的保障房管理體系中，從而帶來的管理、運營及監管，以及租金收益政府如何與集體經濟組織分配等問題。

  2. 規劃對策及政策支撐

  (1) 建議在合理的位置如區位優越、交通便利，城鄉結合部、產業園區周邊、有外來人口聚居處的區域，有租房市場需求、有條件有資金實力建公租房的農村，國土部門可通過調研等方式加快試點研究及審批流程，利用集體用地建公租房。

  (2) 以可持續發展理念，在規劃中為未來產業調整和轉型留有余地。發展公租房應是階段性的保障房產品，當公租房市場飽和后，作為集體產業的公租房可能會出現房量飽和無人租的問題，因此，應適時調整功能，以保障村集體和村民的經濟利益不受損失。

  (3) 為減少時間、資金成本，建設標準、戶型設計要程式化，并避免建成“鴿子房”；根據其區位條件研究制定有針對性的套型建設標準。如：

  ● 對于位于城市近郊或定向服務于大型企業員工住宿需求的農村集體土地，

  由于租戶群體規模有保障，租戶群體可能是大型企業的高端人才，建議依照實際情況采用公租房建設標準中的較高標準，參照成套供應的公共租賃住房標準執行。

  ● 對于位于城市遠郊且沒有大規模員工住宿需求的農村集體土地，由于區位較差，面向人群多為服務于鄉村經濟、城郊小型企業的夾心層住戶，其建設標準可比成套供應的公共租賃住房套型標準略低，套型面積以40m2 及以下為主。

  (4) 增加產業配套，通過其他商業、產業配套來回收建設運營成本，減輕村集體的資金壓力，保障村集體和村民的經濟利益。

  五. 共性問題及相關建議

  通過調研，除了上述各類問題提到的難點外，從規劃編制和規劃管理方面還發現了一些共性問題：

  (1) 規劃調整帶來一系列問題

  上述提到的企業利用自有用地、村集體利用集體用地以及2011 年北京市提出的盤活零散工業倉儲用地等多途徑建設保障房雖在很大程度上緩解了土地供應難的問題，但都會涉及到用地規劃的調整。調規必然會帶來一系列問題，如國土部門的土地利用規劃與城市用地規劃如何協調與銜接；調整后區域的建設規模、人口規模增加及隨之產生的交通、市政承載力如何解決？位置較偏的選址周邊各類配套如何解決等問題。

  (2) 政府和規劃部門缺乏對保障房實施效果的評估和監管

  對保障房建設，目前規劃部門的重點在于規劃選址和審批，而缺乏對已實施項目的規劃實施評估，包括對實施項目的用地、建筑規模及對周邊的影響評估；對調規后的用地布局、各類設施的承載力評估等。同時，政府缺乏對有關部門的后續監管，尤其對開發商移交的公益性設施缺乏監管，而出現未按規劃功能使用，移作他用或閑置的問題。

  因此，結合目前我市保障房的規劃選址和審批工作，為了保障房選址更加合理，提出以下建議：

  (1) 盡快建立保障房資源選址平臺，增加土地儲備。規劃部門主動研究，提出適建和不宜建設保障房的用地條件。超前進行市政儲備，在選址階段增加市政設施承載力評估環節，從源頭上破解基礎設施建設難題。

  (2) 盡快開展市屬企業的用地資源調查及規劃發展研究。將可利用的企業存量用地和可在集體用地上建設租賃房的試點村納入選址平臺，統籌評價周邊各項設施配套情況及周邊配租需求，進行土儲成本的分析，安排好建設時序。

  (3) 進行保障房規劃實施評估，建立保障房管理維護平臺。對已建和調整規劃的保障房用地、建設規模、人口規模及周邊配套進行動態評估，并對規劃選址和調整適時提出意見。

  (4) 建議將保障性住房外部基礎設施的建設任務落實到具體的以政府為主導的建設實施主體，便于統籌協調。

  六. 結論

  在目前保障房建設需求較大的階段，多途徑多主體建設保障房是以政府為主體保障房建設的重要補充，有效地緩解政府建設保障房壓力，因此現階段政府相關部門應該對其鼓勵和支持。但根據各種類型保障房規劃建設和實施中存在的問題和難點，其具體規劃策略和實施政策還需要從多方面結合實際情況深化研究并盡快出臺，以更加有效地促進多種形式保障房建設的健康發展。

  作者單位

    周 榕/ 北京市城市規劃設計研究院

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