??集體土地建設租賃住房（簡稱“集租房”）已經成為我國建立租購并舉住房體系的重要方式之一。2017年住建部、原國土資源部發布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，明確了第一批13個集租房試點城市之后，全國多個重點城市陸續開展了集租房項目建設工作。國務院在2021年7月發布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》中，也明確提出了支持用集體土地建設保障性租賃住房的政策。

??集租房項目穩定性更強，擁有更完善的服務體系，集租房項目的運營成本更低。集租房建設能夠為鄉鎮居民提供固定收益及分紅，擴大鄉鎮居民的財產性收入來源，起到縮小城鄉收入差距的作用；集租房可以創造新的鄉鎮就業安置崗位，也有增加區域稅收的效果。集租房促進土地利用規模化、集約化，能夠有效盤活農村集體用地，并改善項目周邊的市政配套和環境，帶動周邊鄉鎮地區整體發展。

??一

??項目建設的主要模式

??在建設主體上，第一，允許有能力、有資金實力的鄉鎮和村集體組織自行投資建設；第二，鼓勵集體經濟組織以土地使用權作價入股或者采取聯營的方式與國有企業合作建設的方式；第三，鼓勵以項目經營權出租的方式與社會資本合作開發。

??現階段，在集租房領域實踐中總結出了四種主要模式，分別是村集體自主開發、經營權合作、使用權入股合作、入市出讓等。

??村集體自主開發模式是由村集體全權負責項目立項、開發、運營，村集體可以獲得所有的經營利潤，但需要自籌項目資金。通常自籌資金有三種來源，包括：村集體自有資金；村集體以項目預期收益向政策性銀行抵押貸款；政府住房保障機構或者園區企業等預付租金。

??經營權合作模式，建設資金仍然多是村集體承擔，村集體自籌資金建設租賃住房后，與開發商合資成立公司，將租賃住房的經營權出租給合資公司，由合資公司負責運營并承擔盈虧。這種模式下，村集體和開發商共同協商確定收益分配方式，一般村集體會獲得大部分收益，合作周期一般為20年。

??股權合作模式，建設資金多由開發商承擔，村集體承擔土地平整費用，并以集體土地使用權入股51%以上，每年獲得保底分紅，開發商獲得剩下的股份和經營收入。由于開發商回收投資需要的時間較長，雙方合作期限一般為50年。

??第四種是入市出讓模式，村集體完成土地平整后，將集體土地使用權出讓給開發商，村集體一次性獲得土地出讓金，開發商負責后續所有建設運營環節，并獲得所有經營收入。

??對比以上四種模式，可以發現：

??村集體可獲得利潤空間最高的模式是村集體自主開發模式，這種模式對村集體所擁有的資金實力、運營能力的要求也較高，更適合有資金實力、運營能力比較強的，想要獲得高風險、高收益的村集體。

??經營權合作模式下，村集體可以在規避運營虧損風險的同時，保留項目運營期間的決策權，但該模式對村集體的資金實力要求也比較高，而且村集體還需要向開發商讓渡小部分運營收益。這種模式適合有資金和運營能力但不想承擔運營風險的村集體，或者是有資金實力、沒有運營能力，期望最大程度獲取利潤的村集體。從開發商的角度來看，這種模式對開發商資金實力的要求不高，開發商承擔的投資信貸風險比較小，不過開發商的利潤率會較低，無法獲得資產性收益，因此比較適合資金實力較弱、只能提供運營服務的開發商或租賃企業。

??土地使用權入股合作模式，由于村集體不用出建設資金，對村集體資金實力和運營能力都沒有要求，同時村集體不用承擔投資信貸風險、運營虧損風險，并且保留運營期間的決策權力，這種模式需要向開發商讓渡較多的運營收益。適用于資金實力較強，但是想降低投資風險、轉移經營風險的村集體；或者資金實力較強，希望獲得持續性收益的村集體；從開發商的角度來看，開發商可以獲得的利潤相對較高，并且可以獲得股份資產增值收益，相應的模式對開發商的資金實力要求較高，需要承擔較大的投資信貸風險。比較適合有資金實力，想獲得較高利潤收益和資產性收益，以及愿意承擔投資風險的開發商。

??集體土地使用權入市出讓開發模式下，村集體可一次性獲得大量資金收入，同時又能規避所有投資信貸，運營虧損風險，不過不能分享運營期間的收益，運營期間村集體對項目也沒有決策權，適合希望在短時間內獲得大量資金，不想承擔風險的村集體。這種模式下，開發商能夠獲得的利潤最高，獲得的資產收益也最多，而且項目運營期間可以獨立決策，不受村集體干涉，運營的自由度比較高。這種開發形式對開發商的開發能力、資金實力要求都比較高，開發商需承擔較大投資信貸風險，適合資金實力較強、愿意承擔高風險以獲得高收益的企業。

??總的來看，目前集租房項目多是村集體與開發商以經營權合作與使用權入股的方式合作開發運營。

??二

??集租房建設面臨的挑戰與對策

??集租房的建設主要面臨四大挑戰，包括供需關系匹配、規劃指標占用、市政設施配套、地上物拆遷。

??首先，集租房供給與現狀需求比較難匹配。大多數農村集體建設用地都在郊區或部分城中村，要不因為太偏不符合租賃需求，要不也涉及到大量的城中村拆遷，不容易找到合適的項目用地。

??第二，集體土地入市是否占用土地指標。《土地管理法》并未明確入市土地是僅限于現有的集體經營性建設用地，還是也包括新增的集體經營性建設用地。若是新增土地也可以入市，則會面臨新增集體土地與新增國有建設用地規劃指標產生沖突。

??第三，集租房建設還受市政設施配套實施進度的影響。在已有的項目中，相當一部分反映周邊配套設施建設滯后于租賃住房建設，延緩了開工實施進程且極有可能影響未來運營效果。

??第四，集租房項目大多涉及地上物拆遷，而拆除工作不順利容易導致租賃合同中止。地上物拆遷（主要是各種非正規建筑開發）涉及到的歷史問題復雜。如何認定歷史上集體土地開發建筑的合法性，并且根據歷史資料制定合理的補償方案，是影響拆遷進度和集租房用地供應的關鍵因素之一。

??從企業的角度來說，參與集體土地租賃住房項目也面臨很多不確定性風險。

??首先，集體建設用地屬于村民集體所有，村委會或者村集體組織是一個代行組織，產權主體關系復雜導致村民意見比較難達成一致，即使暫時達成一致也還是存在一定意見反復的風險，項目的前期溝通與利益協商成本與不確定性都很大。

??第二，建設前期費用超出預期，由于集體建設用地涉及到比較多的歷史問題，再加上市政配套不完善等問題，建設前期投入資金具有很強的不確定性，容易超出預期。前期費用的增加一方面會導致項目整體投入超預期增加，另一方面還會拉長單個項目資金占用周期，不利于企業整體財務效率的提升。

??第三，土地使用權出讓期屆滿后，續期及建筑物歸屬尚不明確，土地入市后能否通過被征用而轉為國有土地不明確，增加了參與建設運營的不確定性和風險，讓很多開發商“望而卻步”。

??根據當前集租房籌集建設、項目入市中面臨的挑戰和問題，我們認為現在以下幾個方面仍然有政策優化的空間：

??一是將面向中低收入群體的租賃住房定位為“準公共物品”屬性，與公共服務設施供給給予同等重視，在設置建筑規模指標時，與中低收入群體的人口指標相掛鉤，對于這部分中低收入群體規模較大的區域可以考慮給到適度的規劃指標傾斜；

??二是要從法律上明確集體建設用地的法律定位，明確產權主體或者合規代表人。集體土地使用權證可按照項目整體核發，也可以分地塊核發，或者可以參照經濟適用房管理辦法，按每套房屋所占面積分割核發土地使用權證，明確賦予集體用地地上物業辦理抵押擔保盡快出臺關于集體用地使用權及地上物業的流轉交易管理辦法，盡快明確出讓期限屆滿后續期及建筑物的歸屬。

??三是改善集體土地建設租賃住房開發用地的條件，降低建設前期費用，對準備開發建設集租房社區的地塊條件進行完善，可以參考國有用地一級開發模式，進行集體土地的前期開發，實現“六通一平”，具備開發建設的條件后移交企業，從而降低企業開發的前期費用，提升企業參與集租房項目的積極性。

??四是優化集體土地租賃住房供給流程，為了提升集體土地租賃住房的建設效率，建議疏通集體土地出讓流程、搭建管理平臺、完善設計建設標準、落實屬地政府主體責任、優化運營監管等。

??五是鼓勵城市與郊區住房換租，盤活郊區土地資源，對于地處六環以外的遠郊集租房可探索新型運營模式，鼓勵與中心城區和近郊區的有房家庭（主要針對退休老年家庭）進行換租，通過“換租”的創新性運營方式，可以更有效地盤活郊區集體土地資源，既滿足老年家庭在郊區養老的愿望，又滿足新市民在工作地就近居住的需求。

??參考文獻：

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